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Index de l'article

Coopération décentralisée : partenariat collectivités locales et bailleurs de fond

Résumé des échanges du dîner débat

La coopération décentralisée est une pratique jusqu’à aujourd’hui assez méconnue et peu reconnue des bailleurs multilatéraux. Elle l’est davantage des bailleurs bilatéraux, notamment de l’AFD, qui s’appuie de plus en plus sur elle pour accompagner ses projets.
Sauf exception, ces deux mondes parallèles, bailleurs et collectivités, ne se connaissent que relativement mal. Pourtant les bailleurs, y compris la Banque Mondiale, reconnaissent que la croissance des villes dans le monde et la nécessaire implication des élus locaux et des populations dans les projets urbains les conduit à rechercher, au nord comme au sud, l’appui de praticiens des collectivités pour aider la prise de décision, accompagner les projets, et renforcer la maitrise d’ouvrage des villes du sud.
Cependant, comme toutes les villes, les villes du sud ont besoin de l’emprunt pour se développer, et même si la décentralisation progresse dans de nombreux Etats, la Banque Mondiale continue de contracter avec les Etats et non les villes (sauf via la SFI/IFC, dans les pays émergents, avec les collectivités dites solvables).
L’AFD franchit peu à peu le pas et, par des prêts « non souverains », commence à prêter à des villes du sud, ce qui favorise le partenariat avec des coopérations décentralisées en cours.
Les attentes des villes du sud aujourd’hui semblent plus porter sur un appui dans les définitions de leurs stratégies urbaines (projet global, modalités de pilotage, partenariat public privé …), que sur la recherche de solutions purement techniques.
Les bailleurs apprécient donc le soutien des cadres des collectivités du Nord, notamment dans la durée, pour éclairer ces stratégies des villes du sud (ex : Cities Development Strategies de Cities Alliance), préparer les projets, faciliter leur acceptation locale et accompagner leur suite ….mais ils attendent d’eux une plus grande connaissance des problématiques des villes du sud : le bon praticien étant celui qui connaît les problèmes des villes du nord comme des villes du sud…
La question de la formation des cadres des collectivités du Nord aux problématiques urbaines des villes du sud est donc importante.
Les bailleurs ont en fait besoin des 2 profils de professionnels : l’expert, le consultant du Bet, et le praticien, le cadre de collectivité du nord; le premier pour des expertises, souvent de courte durée, le deuxième pour une assistance à la maitrise d’ouvrage dans les services courants des villes du sud sur la longue durée.
Se pose alors la question de la disponibilité et du financement de la mobilisation de ces cadres dans la durée ?
Sujet d’actualité qui ne fait pas l’unanimité : les bailleurs considèrent que c’est l’apport des collectivités du nord dans les projets, les collectivités appellent à un financement ad hoc des bailleurs, arguant du fait qu’elles doivent référer de leurs dépenses de personnel auprès de leurs électeurs.

Quelles sont les conditions d’un « triangle vertueux », d’un partenariat de travail efficace entre bailleurs et collectivités du nord / collectivités du sud dans le cadre de la coopération décentralisée ?

... si du moins les collectivités cherchent à donner de l’envergure à leur coopération commune, (notamment au-delà de l’apport sur le « soft ») par une assistance à maitrise d’ouvrage appuyée sur des réalisations de projets, et donc sur des financements conséquents des bailleurs ...?

Pour les uns, dans un premier temps, les collectivités doivent accepter de s’intégrer dans les projets des bailleurs.
Pour les autres, le bon triangle vertueux doit se former dès l’amont des projets, en parlant d’argent dès le début, chaque partenaire étant appelé à contribuer d’une façon ou d’une autre.
Mais le plus souvent les collectivités du nord sont présentes avant et après le projet du bailleur ; elles ne peuvent donc être simple prestataire des bailleurs.
Ces triangles vertueux à rechercher dans la coopération décentralisée ne peuvent ignorer la relative confusion des coopérations de toutes sortes qui appuient une ville du sud : coopérations d’ONG auprès de la société civile, coopérations entre Etats concernant cette ville, coopérations de ville à ville …le tout souvent avec ignorance de ce que font les autres, doublons et même concurrences sur certaines villes du sud alors que d’autres sont totalement délaissées.
Sans doute, les acteurs de la coopération décentralisée, collectivités comme bailleurs demain, sont bien placés pour contribuer à partager l’information et répartir les rôles sur l’entrée territoriale qu’est la ville. Les réseaux comme CGLU peuvent grandement contribuer à cette clarification entre partenaires comme au partenariat entre bailleurs et collectivités.
La coopération décentralisée constitue aujourd’hui, sans nul doute, une forme d’action d’avenir, proche des décideurs locaux et pragmatique, ou les maires parlent aux maires et les techniciens aux techniciens.
Les bailleurs en prennent conscience progressivement mais les conditions multiples du partenariat sont encore à clarifier, notamment au travers des expériences en cours, que ce soit celles de l’AFD ou celles de la Banque Mondiale par Cities Alliance…

Coopération décentralisée

et partenariat collectivités locales / bailleurs de fonds

 

Présents :

D. Agier ; M. Arnaud ; P. Berger ; H. Botta ; F. Casal ; X. Crepin ; C. Dalin; R. de La Rochefoucauld; N. Delpont ; N. Denis ; P. Di Loretto ; JP. Dumontier ; JJ. Faure ; M. Filiu ; JL. François ; M. Gerard ; X. Godard ; G. Habib ; CL. Jamati ; Ch-H. Malécot ; AL. Maréchal ; F. Menez ; T. Nguyen Van Tiet ; L. Pandolfi ; T. Paulais, P. Pavy ; J. Petriment ; G. Pipien ; JF. Ploquin ; P. Prud’homme ; Ch. Sozzi ; D. Strohl…

Intervenants :

G. Pipien (Banque Mondiale) ; T. Paulais (AFD) ; Ch-H. Malécot (Lyon-Grand Lyon)

Introduction de Claude Jamati, président d’Adp

Un contexte national et international

La réforme de la coopération française implique un transfert de compétences à l’AFD, même si le MAE garde le pilotage d’ensemble. L’AFD doit ainsi élaborer une politique de coopération plus large.
Le temps est fini du biais urbain : la poursuite de l’urbanisation du monde est désormais reconnue, et de même le rôle des villes dans le développement économique est accepté.
Le CGLU devient une réalité 10 ans après Istanbul.
L’AdP se réjouit de la concordance de l’offre des collectivités françaises et de la demande des villes du sud, ainsi que de l’extension de la coopération décentralisée qui a des compétences étendues (techniques et humaines), même si ses moyens sont limités.
La bonne gouvernance
La bonne gouvernance est considérée par les bailleurs aujourd’hui comme condition du montage et de la réussite des projets ; les collectivités locales, qui inscrivent leur coopération dans la durée, font progresser la gouvernance des villes du sud, même si elles n’ont pas l’arme du financement pour imposer des changements.
L’expérience
L’appui de la coopération décentralisée sur la gouvernance des villes du sud suppose une meilleure "professionnalisation" des cadres des collectivités du nord sur les problématiques des villes du sud, dont l’apport vient compléter l’expertise des autres professionnels (BET, consultants). Il s’agit donc de capitaliser et de professionnaliser cette expérience.
La coopération décentralisée mesure-t-elle les défis à relever pour faire sa place dans le contexte international actuel ?
Claude Jamati cède ensuite la parole aux trois orateurs pour aborder les trois thèmes du débat :

- Quel partenariat bailleurs / collectivités locales

- Quel est l’apport des cadres des collectivités locales dans le partenariat avec les bailleurs ? Quelle place pour les consultants et les BE dans ces dispositifs ?

- Un partenariat triangulaire collectivités du nord / collectivités du sud / bailleurs de fond, est-il la voie de la maturité de la coopération décentralisée ?


 

Quel partenariat bailleur / collectivité locale ?

 

Charles-Henry Malécot fait le constat d’une méconnaissance entre deux mondes parallèles : celui des bailleurs et celui des collectivités locales.
Pour les bailleurs, la coopération décentralisée était perçue jusqu’ici avec un certain mépris.
Les collectivités quant à elles font beaucoup de choses, ont des professionnels, mais peu de moyens financiers et doivent prendre en compte la volonté des habitants pour l’utilisation de l’argent public.
M. Malécot rappelle les partenariats en cours de constitution entre le Grand Lyon et l’AFD, notamment sur Ouagadougou ; il cite aussi l’exemple de Pro Act, un projet européen dans lequel des villes européennes et asiatiques se rassemblent pour monter des projets susceptibles d’être financés par des bailleurs ; l’écueil étant que les bailleurs ne financent souvent que les Etats et ne peuvent insérer ces projets dans leurs programmes déjà établis avec les Etats.
Selon lui, les collectivités devraient accepter dans un premier temps de travailler dans le cadre des programmes des bailleurs ; l’enjeu étant aussi d’apprendre à se connaître.
Il ne faut pas monter des projets artificiels sous prétexte de travailler ensemble, , mais un partenariat peut être pertinent si un bailleur vient s’impliquer dans une ville du sud ou une collectivité du nord est "présente" depuis longtemps.
Thierry Paulais souligne qu’il faut distinguer les bailleurs multilatéraux et bilatéraux.
Il semble qu’il soit plus facile pour un bailleur bilatéral de travailler dans le cadre de la coopération décentralisée que pour un multilatéral.
Ainsi une spécificité du travail de l’AFD dans le domaine du développement urbain est sa capacité de travailler directement avec les collectivités locales, même si certains projets ont une ampleur nationale.
L’AFD peut ainsi être en prise directe et travailler en « sous-souverain », c'est-à-dire avec les villes, contrairement à la Banque Mondiale qui, dans ses statuts mêmes, a l’obligation de traiter avec les Etats.
M. Paulais décrit le panel de modes d’interventions possibles selon les pays : pays bénéficiant de prêts, pays bénéficiant de subventions…
Dans certains pays, notamment les pays émergents, l’AFD a la possibilité de travailler avec des « mix » prêts-subvention.
L’AFD a noté l’importance que prend la coopération décentralisée et a compris qu’elle ne résulte pas seulement de simples affinités entre élus. Elle met donc en place une vraie stratégie de développement. Ainsi un poste de chargé de mission dédié a la coopération décentralisée a été créé a l AFD, occupé par Robert de La Rochefoucauld.
M. Paulais insiste sur le fait que les bons projets sont le plus souvent ceux qui ont été étudiés en amont entre collectivités et bailleurs, sachant que le bon positionnement des collectivités est selon lui sur le soft.
Les sollicitations des collectivités du nord auprès de l’AFD sont nombreuses et l’AFD doit faire des choix en fonction de ses propres capacités de financement et selon les priorités stratégiques définies pays par pays avec les ambassades.
Il faut que chaque partenaire trouve un intérêt ; il ne faut pas hésiter à parler d’argent dès le début et qu’il y ait un financement de la part des trois partenaires, en fonction des rôles de chacun.
« Les élus parlent aux élus et les techniciens aux techniciens », cela constitue un atout pour monter les projets. D’autant que pour l’AFD, un bon projet doit se monter vite et être pérenne, ce qui rend intéressant le partenariat avec les collectivités du nord qui inscrivent leur action dans la durée.
Ainsi l’assistance à maitrise d’ouvrage, le "soft", trouve une application dans les projets financés par l’AFD ; ce temps du projet renforce les liens entre collectivités dans la durée de la coopération décentralisée.
L’AFD a plus d'une dizaine de projets en cours avec Lyon, Toulouse, Lille, Paris, l’Ile de France, Mulhouse, Strasbourg, (en Asie, Afrique, au Moyen Orient, dans les Caraïbes). Ce type de partenariats réoriente le champ d’action de l’AFD du projet urbain classique vers des champs plus larges tels que l’intercommunalité, ou sur des thématiques renouvelées comme le transport urbain (tramway de Rabat,  métro léger d’Hanoi, BRT en chine)
Gilles Pipien explique que la Banque Mondiale méconnaissait la coopération décentralisée mais qu’elle commence à découvrir le rôle des collectivités locales et à s’y intéresser.
La Banque Mondiale connaît donc peu les collectivités du sud et encore moins celles du nord mais les projets thématiques (transport, déchets…) l’amènent de plus en plus à prendre en compte le développement des villes, et par conséquent les collectivités qui les gèrent.
Même si la Banque Mondiale travaille avec les Etats, l’approche des projets est de plus en plus territoriale.
Chacun est conscient que, sur des thèmes spécifiques, il est nécessaire d avoir une appropriation des projets par la population pour que ce soit un succès. Il faut donc travailler avec les élus locaux représentatifs.
La Banque Mondiale découvre les collectivités du nord comme un réservoir potentiel de praticiens (plutôt que d’experts). Cela représente un réseau intéressant, même si pour le moment on mobilise généralement un individu plutôt qu’une collectivité (un technicien du nord forme un technicien du sud).
Il existe 3 catégories de clients :
  • Les plus pauvres à qui l’on prête aux taux les plus bas et à long terme (ces prêts s’apparentent a des subventions), avec annulation de dette régulière (Yémen…)
  • Les plus riches pour qui l’on fait de l’expertise contre remboursement (Pays du Golf, Algérie…)
  • Les clients classiques qui remboursent un prêt
La Banque Mondiale  ne prête généralement qu’aux Etats, ce qui lui garantit le remboursement.
Cependant, il existe des prêts territorialisés, et des « prêts non souverains » (pays émergents) .
la Banque peut procéder à des prêts territorialisés : c’est le cas de l’Egypte où le travail se fait avec les services déconcentrées de l’Etat.
La société financière d’investissement international de la Banque Mondiale (SFI/IFC) a créé, en 2005, un fonds municipal pour des prêts mais également des cautions et des garanties. Par exemple, garantie pour des achats de matériels ferroviaires, participation au capital pour élever les cotations de la ville sur le marché financier,…La SFI/IFC intervient en fait surtout dans les pays émergents, en appui à des collectivités riches (Afrique du Sud, Asie, Amérique latine), solvables.
Il existe enfin des prêts à un Etat, puis transférés par cet Etat à une collectivité locale ; mais dans ces cas là, le risque existe que la collectivité ne rembourse pas à l’Etat qui ne remboursera pas à la Banque Mondiale. Donc ce type de prêt ne fonctionne pas car cela nécessite un mécanisme de double garantie qui bloque le projet (cf. Maroc)
Enfin, il existe Cities Alliance, un fond fiduciaire multilatéral particulier pour la lutte contre les bidonvilles, qui aide les collectivités locales à la mise en place de stratégies de lutte contre la pauvreté. Cet outil permet de réfléchir à la stratégie d’une collectivité locale du sud en mobilisant une ou des collectivités du nord en compagnonnage sur la définition de cette stratégie. Exemple : Alexandrie, Tripoli…
Ce genre de réflexion stratégique est une forme de partenariat bailleurs / collectivités du nord et du sud, sujet du présent débat.
Il existe donc des évolutions structurelles importantes, mais globalement, la Banque Mondiale continue, au moins dans les PMA, de prêter aux Etats et non aux villes, tant pour des problèmes de garantie de remboursement d’emprunt que par souci de « rentabiliser » le temps de sa technostructure sur des projets les plus larges possibles, regroupant plusieurs villes à la fois.

Echanges avec la salle

Monsieur Crépin se demande pourquoi les bailleurs ne s’aperçoivent que si tardivement que la coopération décentralisée existe et fonctionne bien ?!
M. Paulais lui répond que les bailleurs sont désormais devenus proactifs par rapport aux questions de coopération décentralisée. L’impact de la décentralisation en France a également fait évoluer les modes de coopération (on ne se situe plus seulement dans le cadre de jumelages) et la puissance des collectivités locales.
Michel Arnaud souligne que toutes les collectivités locales,  y compris du temps de la colonisation, se sont développées sur appel à l’emprunt. Cette question est donc centrale.
Par ailleurs, il trouve singulier que l’on redécouvre aujourd’hui le caractère territorial du développement et il précise que  les collectivités du nord ont l’expérience d’exercer une responsabilité sur un territoire, et que leur apport aux villes du sud porte avant tout sur la transmission de cette expérience.
A la question des objectifs suivis par les collectivités du nord dans leur coopération décentralisée, M. Malécot rappelle leurs motivations principales : recherches de marchés (pays émergents), liens avec la population immigrée, aspect humaniste, expérience enrichissante pour les cadres des collectivités…
M. Paulais explique que les bailleurs comprennent toutes ces raisons, auxquelles il ajoute la recherche d’image internationale et de notoriété des villes du nord. Il précise que les villes du sud ne sont pas ignorantes de ces motivations multiples et savent s’en servir à l'occasion, mais il constate par ailleurs que certaines villes des PMA n’attirent pas les partenaires du nord.

Quel est l’apport des cadres des collectivités locales dans le partenariat avec les bailleurs ? Quelle place pour les consultants et les BE dans ces dispositifs ?

Qui sont les cadres de collectivités qui font la coopération décentralisée ?
Comment sont-ils formés ?
M. Pipien explique qu’une enquête a été menée auprès des maires des grandes villes du pourtour méditerranéen pour connaître leurs attentes :
Ce qui les intéresse tout particulièrement,  c’est une aide en matière de planification, de programmation, de stratégie à long terme.
Puis viennent des besoins en terme de gestion de l’administration, et enfin seulement les questions plus précises sur des domaines identifiés, comme l’adressage et la fiscalité, les déchets, mais moins sur l’aspect technique que sur les modes de pilotage des services concernés : enjeu de maîtrise d’ouvrage, d’ordre plus politique (partenariat public privé ou pas, régie ou pas, enfin, modalités d’association des habitants…
On peut donc en conclure qu’il y a un réel apport des collectivités du nord qui ont des compétences sur les attentes du sud.
Une mobilisation longue durée est nécessaire pour mettre en place par exemple des actions de compagnonnage, de formation-action... Le problème se pose alors de la disponibilité du personnel.
Les collectivités doivent mener un véritable management de leurs cadres pour la mobilisation de leurs services dans leurs actions de coopération. L’enjeu est donc d’aider les collectivités du nord à professionnaliser leur réponse, à mettre en place des banques de données, des réseaux, des chartes, des formations….
M. Paulais souligne que le « cadre » de la collectivité du nord, vraiment compétent en coopération décentralisée est celui qui connaît à la fois son sujet dans le contexte d’une ville du nord et d’une ville du sud. Cette double connaissance est et sera à l’avenir indispensable pour bien assister une ville du sud dans ses choix.
Sur la question du «  qui paie «  les cadres des collectivités du nord mobilisés en coopération, il précise que les collectivités françaises, engagées dans une coopération décentralisée, peuvent partager avec l’ Etat à 50 / 50 leurs couts de coopération

Enfin, y-a-t-il concurrence entre les cadres des collectivités et les experts des Bet ?

Certains bailleurs font appel à des cadres des collectivités pour faire des économies  mais cette approche a selon lui, un intérêt limité à l’échelle des projets.
Les bailleurs ont en fait besoin des  deux profils : ils ont toujours besoin des experts des Bet  pour des expertises ou des études ponctuelles ou limitées dans la durée, et ils ont besoin de l’assistance à maitrise d’ouvrage des cadres des villes du nord, sur la longue durée …
Le marché de l’AMO auprès des villes du sud, assuré essentiellement auparavant par les BET, a donc tendance à être pris par les praticiens des collectivités, même si les bailleurs reconnaissent  que travailler avec les cadres des collectivités est plutôt plus compliqué qu’avec les consultants, notamment en termes de disponibilité, de connaissance des procédures des bailleurs …
M. Malécot note qu’il y a un réel besoin de savoir quelles collectivités travaillent sur quels sujets et avec quels cadres, quels partenaires et quels financements. Dans ce dernier domaine, il propose que les 10% du budget des projets des bailleurs réservés généralement pour financer le soft puissent être utilisés notamment pour payer les cadres  des collectivités.

Echanges avec la salle

M. Crépin souligne les problèmes d’acceptation des collectivités du nord à mobiliser leurs cadres sur les villes du sud.
Monsieur Gérard, de son côté, soulève les questions de compétences, de capacité d’adaptation (dans des contextes très différents), des cadres des collectivités du nord.
P. Berger note qu’il y a un réel besoin de formation pour les cadres des collectivités du nord  sur des problématiques urbaines des villes du sud. Il suggère que le CNFPT mette en place des formations techniques  (au-delà de ce qu’il fait déjà pour former l’encadrement de la coopération)  pour les cadres territoriaux, le cas échéant en tirant bénéfice de la grande expérience des villes du sud accumulée par certains  consultants.
M. Godard souligne la nécessaire expérience confirmée et bivalente des cadres territoriaux pour répondre aux besoins des villes du sud : « le bon expert est celui qui connaît les problèmes de tuyaux à Rennes comme à Ouagadougou ». (Importance de l’adaptation contextuelle)
Quelqu’un fait remarquer que les collectivités proposent des techniques et des choix déjà rodés, alors que les experts font preuve de plus d’imagination !
M. Faure soulève l’intérêt qu’ont les collectivités locales à mobiliser les professionnels locaux (pôle de compétence) pour de l’expertise dans le cadre de leur coopération décentralisée. Ch-H. Malécot confirme que cette formule fait partie des objectifs du Grand Lyon.
M. Arnaud trouve tout naturel que les cadres des collectivités françaises, qui, au travers de la coopération décentralisée, prennent le relais de la coopération nationale, soient mobilisés sur les villes du sud.